文 / 投资监理一部 上海第一测量师事务所有限公司

[摘　要]　建设项目全过程的投资控制，一般分为决策阶段项目建议书和可行性研究报告中的投资估算、设计阶段的方案设计和初步设计概算以及实施阶段的工程招投标中的合同价、施工过程中的动态投资及竣工结算中的投资审核等。
[关键词]　 全过程 投资控制 项目
轨道交通对城市整体布局和功能定位、土地利用和产业布局，以及人口的合理分布起到了积极的导向作用；同时促进了城市经济的健康发展和生态环境的持续改善。上海轨道交通建设始于1990年1月R1线的破土动工，截止2013年底运营里程总数达532公里（不含金山卫铁路、磁悬浮、张江有轨电车和11号线苏州段）。
在上海轨道交通建设进程中，上海第一测量师事务所有限公司作为参建单位之一，在项目建设的投资控制环节，充分发挥自身专业优势提供专业的投资控制服务，为上海轨道交通体系的建设贡献了自己的一份力量。
自2001年起至今，上海第一测量师事务所有限公司先后参与8项上海交通轨道项目建设的投资控制工作，其中完成服务项目具体项目内容见下表：计6项，目前正在服务中的项目计2项。
序号 项目名称 服务内容 服务期限
（一） 已完项目
1 上海市轨道交通明珠线二期工程 全过程投资监理（与上海城建、铁道学院组成联合体） 1999~2007年
2 上海市轨道交通3号线北延伸工程 全过程投资监理（含招标代理） 2002~2007年
3 上海轨道交通7号线工程 全过程投资监理（含招标代理） 2004~2011年
4 上海轨道交通11号线北段一期工程 全过程投资监理（与上海天佑组成联合体） 2004~2011年
5 罗店中心镇公共交通配套工程 全过程投资监理（含招标代理） 2007~2011年
6 上海轨道交通9号线三期南延伸工程 全过程投资监理（含招标代理） 2009~2012年
（二） 在建项目
7 上海轨道交通9号线三期东延伸工程 全过程投资监理（含招标代理） 2013年~至今
8 上海轨道交通14号线工程 全过程投资监理 2014年~至今
轨道交通项目建设是一个复杂的系统工程，涉及的范围广、工作界面复杂、专业系统多而复杂、接口问题多；其投资控制工作具有投资额大、投资强度大，投资流向复杂，投资控制的工作量极其繁重，且投资控制的目标必须实现等特点。在上述轨道交通项目投资控制过程中，我司与建设单位在总结轨道交通项目投资控制实践经验的基础上，共同探索、建立并完善了“投资动态控制建设管理方法”，取得了理想的投资控制效果。
一、贯彻项目全过程投资控制理念，是实现项目投资控制目标的关键
建设项目全过程的投资控制，一般分为决策阶段项目建议书和可行性研究报告中的投资估算、设计阶段的方案设计和初步设计概算以及实施阶段的工程招投标中的合同价、施工过程中的动态投资及竣工结算中的投资审核等。
为最优地实现投资控制目标，建设单位在项目建设之初就提出和拟定了全过程投资控制的指导思想，主要包括通过具有丰富的大型轨道交通投资控制经验的团队进行全过程投资控制的同时，重视项目的前期工作，不断优化规划设计方案，通过和依靠设计方案的优化，达到控制建设投资、全寿命周期费用的目的；在设计方案最优的前提下，通过招标方案的深度设计，使投标风险透明和最小化，并市场采用竞争获得质优价廉的产品和服务；在项目实施过程中，进一步优化施工方案，并以设计概算为最高限额，以变更控制为关键，进行动态投资控制与管理。
二、项目前期总投资目标的精心规划，对投资控制具有纵揽全局的决定性作用
在项目前期的可行性研究及决策阶段, 各项技术经济决策, 对该项目的工程造价影响很大，尤其是建设标准水平的确定、建设线路的选择、设计方案及其工艺的评选、设备选用等，直接关系到项目投资的高低。
（一）项目总投资规划过程与估算目标的形成
1、总投资规划的初步目标
项目总体规划阶段的投资目标，是项目最初的投资目标，是整个项目投资管理的起点，对项目后续投资管理将产生深远的影响。例如：对于轨道交通7号线，早在项目前期准备阶段，建设单位根据国务院批准的“上海市总体城市规划”中的“轨道交通网络”和“国办发（2003）号文”精神，组织规划设计部门编制并上报了国家发改委批准的《上海市城市快速轨道交通近期设计规划2003-2010》。建设单位根据项目总体规划方案中的功能、建设规模、项目构成及建设费用组成，对整个7号线项目的总投资目标值进行了粗略的匡算，以此为起点，对后续投资管理打下了坚实的基础，并为下一步的投资控制工作提供了科学依据。
2、总投资规划的论证
项目总投资初步目标论证的基础是项目预可行性研究，建设单位在与规划设计部门合作完成的总体规划的基础上，委托设计单位进行项目工程预可行性研究。由于前期与规划设计部门的合作过程中已积累了大量资料，为预可行性研究报告的编制创造了条件。通过预可行性研究报告专家评审会的评审，使项目投资目标得到了进一步的确定，这为详细可行性研究、投资决策和项目立项工作的开展提供了进一步的依据。
3、可行性研究与估算总投资目标的形成
完成了总体规划、预可行性研究的立项工作后，建设单位通过公开招标，择优选择了项目总体设计单位，并加紧进行项目的可行性研究工作。
为使可行性研究能做到科学、真实、可行，必须有可靠的技术方案做支持，建设单位以预可行性研究的规划方案为基础，对项目用地范围、线路的走向、建设规模、总体布局等重大问题展开调研、论证。由于预可行性研究是建立在可靠的规划设计方案的基础上进行的，因而使项目的可行性研究报告顺利地得到批准，其中的投资估算就成为项目估算总投资目标。
（二）工程总投资控制目标的确定
为使设计概算能做到科学、合理，可行性研究被批准后，建设单位加紧进行初步设计工作，进一步明确了总体设计单位为项目设计质量、进度、总概算控制的责任主体单位，并要求责任主体单位在不同的设计阶段进行多方案的综合评价和评选，“静态”与“动态”控制相结合，同时要求各分项设计单位应树立“全过程”的管理理念，使设计方案不断优化，提高设计质量。
在项目总体规划、车站、区间等主体工程初步设计完成的同时，设计总概算和各分项设计概算的编制和质量控制，按照总体设计单位下发的并经建设单位组织审定的“初步设计概算编制办法”、“初步设计概算审查要求”等文件付诸实施，并要求总体设计单位通过汇总各分项设计概算，编制设计总概算与上阶段可行性研究批复的投资估算比较，检验投资两个阶段所确定的投资是否合理，进行差异性分析，从而编制完成了设计总概算。同时，在上报设计总概算审批前，根据建设单位要求，我司深入开展了“初步设计概算与批准的工可估算总投资对比分析”、“概算总投资合理性分析”、“概算总投资与工可估算总投资对比分析”、“概算总投资在工程实施中的可行性分析”等论证研究工作，组织专业会议进行专题研究。由于前期作了大量科学扎实的分析论证和内部预评审工作，既保证了概算编制的准确性、科学性、合理性，同时为顺利地通过扩大初步设计概算的评审奠定了坚实的基础。
扩大初步设计概算经国家发改委批准以后，建设单位适时召开项目投资控制目标值锁定专题会议。我司依托自身创建的“投资控制数据库”，会同相关建设部门对项目投资的执行情况（包括静态和动态）进行了全面的剖析，并按照建设单位会议所确定的原则意见和工作要求，及时完成“项目投资控制目标值”文件的编制。
三、通过优化规划及设计方案以提高投资效益，是实现项目投资控制的根本保证
（一）总体规划方案的优化及效果
项目投资决策后，控制工程投资的关键应在于规划方案与设计方案，而实施规划方案的优化是投资控制的根本保证。规划方案的好坏直接影响项目的投资，因此必须不断地、千方百计地进行规划方案的优化，通过规划的优化，不仅大大降低了项目投资，同时也使项目建设的方案达到最优。
在前期工作阶段，建设单位面临一系列凾待研究解决的规划建设方案优化等重大问题，如线路走向、规划布局的合理调整，以及与其他线路相交的枢纽站布置等。建设单位充分发挥和利用科技的力量，大力鼓励有关专家学者和科技工作者提出各类有益的建议和设想，并组织论证研讨，积极吸纳其合理部分，尤其对线路走向、规划布局等进行了反复的论证，使项目总体规划方案不断完善优化，降低项目建设成本。
（二）依靠科技进行设计方案的优化及其效果
设计对项目投资的影响至关重要，其中技术设计阶段对项目投资的影响最为突出。在项目建设中，建设单位在设计上花费了大量的精力和技术力量，用新思路和新技术千方百计地优化方案设计、初步设计和施工图设计，以达到大幅度节省投资的目的。
例如，针对轨道交通7号线项目：（1）换乘站机电系统中的环控设施按该站功能需求集中配置，避免了不必要的重复和浪费，取得了相应的经济效益。（2）中山北路节点（即岚皋路站~长寿路站段）线路穿越了26幢多层居民楼、Φ3500合流污水管、内环线高架、明珠线高架、吴淞江等，另外还需与规划的镇坪路桥实施协调，控制因素众多，十分复杂；经多轮多个线位方案的比较论证，决定采用镇坪路走向；该方案受内环线桥墩桩基的控制，初步设计采用双圆盾构方案穿越，相应的车站为地下二至三层侧式车站；建设单位充分预计到该节点线路若采用双圆盾构施工易产生机械较大变形，目前施工经验不够丰富，且穿越居民楼和合流污水管存在较大风险和施工难度，多次组织召开专家论证会，经专题研究和评审后，施工图阶段调整为单圆盾构施工，线路以13.2m的线间距并行从内环线高架B31、B33桥墩间穿越，侧式站均改为岛式站方案；该方案的优化调整虽对建设投资影响甚微，但在实际施工中保证了安全和质量，同样间接起到了控制投资的作用。
四、建立与健全项目投资控制运行机制，是实现投资控制目标的前提和可靠保障
（一）分工协作的投资管理组织机构
为了保证投资能够有效使用，防止出现失控状态，必须有一套完整的项目投资控制运行机制来保证，在每个工程项目中明确投资控制者及其任务，做到职权一致，职责明确。
在项目建设的组织分工中，建设单位首先明确合约法规部（借助投资监理力量）作为投资控制的主管部门，在投资控制中发挥主导作用。随着工程进展的不同阶段，除合约法规部作为主管部门全程负责外，投资控制的重点参与部门也各有侧重。各部门根据各阶段特点，从各专业角度，各有侧重地对投资进行管理。即：项目建设书、预可、可研阶段（对应投资估算）、初步设计阶段（对应设计概算）、施工图设计阶段（对应施工图预算）、工程招标阶段（对应投标报价、确定合同价）、工程施工阶段（对应工程结算和变更合同价）、工程竣工验收阶段（对应竣工决算）均明确各部门的主办或协办相关责任和接口管理界面。
（二）不断完善的投资管理制度
在项目建设准备阶段，建设单位在总结上海市轨道交通工程建设管理经验基础上，及时制订了项目建设大纲，其中与投资控制相关的管理办法有：“立项管理办法”、“工程项目投资控制管理办法”、“设计概算审核及控制办法、招标管理暂行办法”、“非招标项目管理办法”、“设备采购管理办法”、“合同变更管理办法”等。随着工程建设的不断推进，针对出现的新情况、新特点，对照建设大纲，建设单位又及时对相关的管理办法、制度进行了进一步的修订和完善。
（三）招标竞争方式锁定合同价格
1、合理划分标段、确定招标方式
项目标段划分合理与否，是招标阶段有效控制项目投资的一个非常重要的环节。建设单位在标段划分过程中基本遵循“标段规模适中、有利于投标单位数量与质量的控制、有利于工程施工管理、有利于施工界面清晰”的原则，同时建设单位针对不同区域的地理环境特点采用不同的招标方式，即“非中心区域采用公开招标方式” 、“中心区域采用邀请招标方式”。
特别是建设单位根据中心区域车站、区间施工难度大、质量要求高、风险源点多、施工工期紧、周边环境复杂，中标单位应具备市区施工经验及周边地块、管线协调能力的特点，果断地采用邀请招标方式，并报请市建管办批准；择优选定地方大型骨干施工企业承担中心城区标段施工任务。
2、采用工程量清单计价招标模式
为了规范建设工程发、承包双方计价行为，按照国家和地方管理部门的要求，我司在轨道交通7号线项目上率先启用了“工程量清单计价招标模式”。
在工程量清单招标实践过程中，经历了起步、成长和成熟阶段。在具体操作中，与配套软件公司进行了大量协调，并与招标管理机构进行了充分的沟通，分别从软件的完善、工程量清单的编制以及电子投标、开标、回标分析等方面做了大量艰苦卓越的工作，从而为轨道交通项目全面推行工程量清单计价招标模式提供了宝贵的实践经验。
3、设置招标限价，采用技术、商务二阶段评标办法
按照建设单位的部署，轨道交通项目在推行工程量清单计价招标模式、建立动态管理技术经济指标数据库的基础上，在项目招标时设置预期投资（标价）控制目标值，有效杜绝投标人恶意竞争或哄抬标价的行为发生，从而达到“公开、公平、公正、诚实、守信”的招投标目的。
同时评标时，采用预先公布的评标办法，实行两阶段评标与开标，第一阶段评技术标，根据技术标得分排序以确定商务开标入围单位，进行第二阶段商务标的开标、回标分析与评标；充分体现了 “技术最优、报价合理”的招标意图。
4、明确界定招标范围
招标界面的划分，必须非常清楚、非常严密、一环扣一环。招标界面就是投标人投标的报价的范围，也是合同承包履约的范围，招标范围的界定涉及工程项目内容的交接点、交界面，以及与其他合同承包的接口问题等。在线路长、标段多的工程招标中它显得尤为重要和复杂。这就需要根据招标的整体策划清楚的划分各标段工作界面及各标段中标人之间的配合服务内容，尽量避免漏项，以减少现场签证及工程实施中各专业之间的扯皮现象，为造价控制打好基础。为此，建设单位在合同的分标工作上花费了大量的时间和精力，不仅为投资的控制创造了条件，同时也为招标及合同管理工作的顺利开展创造了条件。
5、严格招投标管理程序
通过市场竞争，建设单位优选建设队伍和技术方案，有效地转移了风险，并获得合理的价格。在工程任务发包过程中，建设单位力求按市场化运作，采用招标竞争方式锁定合同价格。其具体做法主要有：
（1）严格审查投标单位的入围条件，建立准入及考核评价机制。对直接危及工程安全和影响工程质量的关键分包项目和主要原材料供应、生产单位建立相应的合格名录，以确保工程建设有序竞争和工程质量安全。
（2）为保证施工及设备采购技术标的质量，建设单位特别强调由专业管理部门编制详尽细致的技术规格书（技术文件）。使投标人对施工内容、自己的技术力量和技术风险都非常清楚，不仅使投标报价趋于合理，更重要的是使施工质量得到最大限度的保证。
（3）建设单位根据每项招标项目的实际情况和技术经济特点，对招标代理编制的招标文件由合约法规部牵头，会同投资监理、设计单位、法律顾问等组织统稿会审，研究招标文件的各项条款，保证招标文件能覆盖所有内容和要求，以确保工程在实施过程中的投资控制和管理。
（四）规范守信与合作共赢的合同管理
工程管理的任务涉及工程投资、质量、进度、安全等诸多方面的问题，工程管理的工作千头万绪、错综复杂。而所有这些任务都与工程合同密切相关，从某种意义上来说，工程合同管理在工程管理中处于核心地位，抓好合同管理，可以起到纲举目张的效果。
建设单位以“管理靠合同”的理念为指导，建立了规范标准的合同管理制度，在合同洽商、合同变更等环节进行全过程管理，取得了明显的成效：
1、严谨规范的合同管理流程
建设单位建立了严格的合同管理制度，落实具体的合同管理部门，明确其职责与分工。并明确规定，合约法规部是合同归口管理部门，负责合同的起草、审核和签约工作，并在合同执行过程中实施监督工作；建设单位其它业务部门负责合同形成前有关技术资料的提交、合同的会审及合同的执行等工作。
2、因地制宜开展合同洽商
由于合同直接关系到合同当事人双方的利益，因而合同洽商双方都不会轻易让步。建设单位针对不同情况，在合同洽商中灵活自如地运用了不同的谈判技术与谈判策略，从而使自己在合同谈判中处于主动地位。如：对于专业性极强的设备系统的采购，引入具有一定竞争机制的议标方式以达到获取有竞争力的报价；对于个别技术特别复杂、施工难度大的工程内容，经有关部门同意而采取直接发包的方式，建设单位采用了由投资监理、设计单位、施工单位三方独立平行测算方法达到促成合理定价的目的。
3、严格守信履行合同义务
合同履行是当事人双方的行为，因此，建设单位不仅严格监督合同中对方的义务和责任，而且注重全面履行合同中本方的义务和承诺，从而确保项目合同都能顺利履行。
4、依据客观事实处理合同变更
在合同履行过程中，合同内容的变更、合同履行条件的变化、外部环境的变化等时有发生，既给合同履行带来了困难，也容易产生合同争议和索赔，从而影响工程的顺利实施。面对这些情况，建设单位依据客观事实，既按照常规的合同管理原则进行处理，有时也作一些灵活的处理。如：动态跟踪合同内容变更，及时办理工程变更和签证，合理考虑材料价格异常变化等。
（五）工程（设计）变更控制工作
工程（设计）变更价款的控制是施工阶段投资控制的一个关键点。建设单位根据所制定的建设大纲及其它相关规定加强工程（设计）变更控制。并确定的工程量审核原则为：施工监理对尚未实施变更工程量按照图纸进行核定，对现场与变更情况相关的已完工程量据实核定，及时办理现场签证单；工程部对监理的签证进行核实并签署确认意见；投资监理根据招标文件、合同等相关规定对变更图纸工程量进行复核，并根据需要实施现场核验。价格审核原则为：有相同项目的按原中标单价核定；无相同项目的按以往类似工程的中标单价核定；无同类型工程中标单价的，根据国家、行业或上海市的有关计价规则、预算定额进行审核，并参考同类型工程的市场价核定；各项费率及优惠率按原中标价费率和优惠率核定。
五、具有丰富的轨道交通投资控制经验的投资监理队伍的全程参与，是实现资控制目标的技术保证
建设项目投资控制具有技术、经济、管理等综合特点，投资控制的过程涉及规划设计、招标采购、施工及运营管理等全过程，投资控制的措施也涉及组织措施、技术措施、经济措施和合同措施等。
投资控制强调技术与经济相结合的工作模式，建设单位特别强调投资监理提前介入项目的前期工作，参与规划设计方案论证工作、重大技术问题的决策；参与概算审核工作，并结合项目建设的实际情况，注重审核措施性费用；对施工组织设计和施工方案进行核定，并不断进行施工方案的优化与经济测算工作；项目实施过程中，对工程变更及时审核，并严格程序、手续；在投资控制的全过程中，积极配合、参与指挥部组织的合同谈判等工作。
投资监理是业主方投资控制重要的技术保证。在轨道交通工程投资控制工作中，建设单位特别注重发挥投资监理的专业优势，并通过加强对投资监理的管理，使投资监理在轨道交通工程全过程投资控制工作中发挥了重要作用。
（一）全过程动态投资控制工作
我司作为建设单位投资控制的技术代表，负责在投资的全过程控制工作中，对发现的问题及时预警、及时分析，并负责审核资金使用计划和向建设单位提交年、季、月度投资监理专业报告。具体做法为：
1、采用以设计概算为最高限额的动态投资预警方法
以批准的设计概算为最高控制基准，对概算进行分解，在后续工作中从合同价到竣工结算价，层层进行控制，如有超过或将要超过设计概算限额时及时预警。
2、依托合同管理数据库，建立合同动态管理体系
为了实现对合同的有效管理，及时掌握概算执行情况，我司按建设单位要求建立了合同管理数据库，其内容涵盖了合同的主要要素，对合同执行中的变更、合同款支付等动态跟踪管理发挥了重要作用。
3、车站各项技术经济指标分析与确立
施工招标及合同签订后，对中标的土建、装修等技术经济数据进行采集、分析、归类与整理，编制相应项目的“技术经济指标”，并形成“技术经济指标的格式文件”。通过对各项技术经济指标的采集、分析、归类与整理，为后续招标编制限价、工程结算、投资跟踪控制发挥辅助作用，同时为今后新建线路工程投资决策提供相应参考数据。
（二）招标与合同管理工作
我司在协助指挥部研究招标方案、拟定招标形式基础上，负责编制招标工作日程计划、审查投标人资格并完成招标文件、评标办法及相关报告的编制，协助建设单位组织招标的开标、评标、决标，以及合同谈判等。
由于招标工作为全过程投资监理工作中的一个中间环节，因此，我司在协助建设单位进行招标工作过程中，充分考虑承前（概算的切块分解）启后（界面划分、接口管理、结算审价原则设置）的连续性、适用性与可操作性，为投资控制的有效控制创造了有利条件。我司因全程参与项目前期工作，标段、界面及责权利的划分，结算原则的制订等工作，因此，我司对整个项目的来龙去脉有充分的理解与掌握，从而在合同管理过程中尤其是合同洽商与谈判中更能高效、准确地充当建设单位的专业顾问。
六、小结
综观上海轨道交通项目，范围广、工期紧、难度大，任务重，经历了众多前所未有的考验，广大建设者充分发挥聪明才智，勇于创新、敢于实践，发扬团结拼搏、无私奉献，克服种种困难，取得了大量具有重要理论和实践意义的创新成果。
尤其是在项目投资管理方面，我司协助建设单位始终贯彻全过程投资动态控制管理理念，建立与健全项目投资控制运行机制，依托项目前期的总投资目标的精心规划，以及不断优化总体规划方案、设计方案与实施方案，充分利用市场竞争机制，通过各部门、各参建单位的主动工作，向设计要优化、向管理要效益，依靠制度保证，方法运用得当，不仅节省了大量的建设投资，也使项目全寿命周期费用得到有效降低，取得了良好的投资控制效果。